由此，人们开始质疑之前对主观权利保护原则的严格解释，对公民与行政之间的关系有着截然不同的理解，这最终也影响到德国行政法的基础。

政府与社会关系是基础，取决于政府职能，与公共数据授权运营的价值冲突相关。一方面，公共数据授权运营中直接接触原始数据的是有准入门槛的运营主体，而社会公众等用户使用的是数据产品和数据服务，不直接接触全样本原始数据。

在特许经营模式中，经营者的选定涉及稀缺资源的分配或自然垄断行业的准入，在后续运营环节中竞争性相对被限制，因此需要在准入环节中充分保障竞争，建立公平、合理的竞争机制。相对人如果认为自己权益受到侵害，可以直接向运营者追究法律责任。收费问题是公共数据授权运营的核心，既是开发利用的动力基础，也是公众关心的问题焦点。经营者在特许模式下自负盈亏。(30)参见完颜邓邓、卞婧婧：政府购买公共数字文化服务的实践与思考，《图书馆学研究》2020年第24期，第39页。

而特许经营模式的目标需要兼顾经营性和公益性，虽然包含数据增值的经营性目标，但仍然属于广义公共服务的一部分，在制度设计时不能将经济利益增长作为唯一标准，还应该将数据安全、数据服务质量等公共利益、数据来源主体与数据使用者利益纳入考量。通过绩效控制，可以激励运营主体为社会提供最需要的数据产品和服务。(36)因此，如果政府采用授权运营的方式处理无条件开放类公共数据，其本质是政府通过政府采购的方式，委托建设运营中心等运营者对无条件开放类公共数据进行一定处理和加工，使之更好地为社会所利用。

此类数据可以直接予以开放，如果需要委托运营，则属于典型的政府采购模式。自然垄断产生的特许经营必要性主要是指，市场上的总需求可以由一家公司以最小的成本提供，而服务主体在提供服务之前要投入足够大的前期成本以服务整个市场。本文根据其制度特点，将其总结为政府采购服务模式与特许经营模式。(15)参见张会平、顾勤、徐忠波：政府数据授权运营的实现机制与内在机理研究——以成都市为例，《电子政务》2021年第5期，第34-43页。

(27)(二)公共数据授权运营的模式总结在公共数据授权运营中，上述两种公私合作方式的选择，正对应了不同的政府职能侧重点，关于公共数据授权运营的初步类型化也由此完成。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确：加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，延续了上述对政府职能的区分。

此时就需要对公共数据授权运营进行比例原则分析，以公共利益的最终实现为行政目标，比较各种方案之间的适当性与必要性，进一步探讨公共数据授权运营获得了哪些收益，其中哪些是政府的直接经济收益，哪些是包括经济正外部性在内的社会收益，这些收益是否足以超过其成本以及挤占普遍性开放所带来的社会机会损失。3.公共数据利用的公平性。因此由国家作为数据受托人统一管理收益是一种更为可行的方案。运营主体的收益分配应当遵循按绩效分配、盈利而不暴利、(55)风险平衡三项原则。

从这个角度上看，虽然公共数据利用直接有利于具体使用人，但是同时也属于政府的一般性给付义务，一般情况下应当以免费为原则。对于政府采购数据服务的行为，可以在政府采购法的体系框架下进行规制。现有法律法规并未明确将公共数据列入基础设施和公用事业特许经营范围中，关于哪些公共数据具有列入特许经营范围的正当性，本文将在下一部分具体讨论。(38)而特许是政府由于特定行业的自然垄断特性或者资源的稀缺性，有限制地选择经营者，授权特定经营者从事某项业务，(39)这其中可能会产生和赋予经营者排他性甚至是物权性的权利。

在个别化归属理论的基础上，一项公共服务是否应当收费，还需要考虑需求的基本性、资金的来源、价格调控的合比例性、公共服务中是否涉及自然公物、使用习惯、收益对象与范围、自愿的意思表示等情况，最终形成免费、成本性收费、效率性收费、营利性收费、混合型收费等费用支付模式。(二)公共数据授权运营的理论基础1.公共数据授权运营的制度价值公共数据授权运营核心是希望解决公共数据要素供给不足的问题。

1.政府采购模式的基本形态为了实现政府的狭义公共服务职能，行政主体可以通过事业性业务外包的方式开展公私合作。优先投入哪些行业？应用哪些场景？这就产生了竞争性和稀缺性的问题。

(55)参见丁孙亚、万晓萌：我国现代公私合作的内涵、外延与组织形式，《财会月刊》2019年第21期，第127页。而政府通过运营主体对社会履行职能，在明确前两者的关系后，第三组关系也就自然明确，相关具体制度也会逐步清晰。陈越峰：超越数据界权：数据处理的双重公法构造，《华东政法大学学报》2022年第1期，第30页等。这种进一步的类型化细分可以从数据的风险和价值两个维度入手展开，本文将在模式选择部分进一步讨论。(12)因此，即使采用了公私合作、经营性等方式，政府也不能完全照搬私人部门的管理方式，其行为必须体现公共性，(13)以公共价值为行为基础。二是委托代理，通过公开招标的方式将公共数据基础设施委托给承接主体进行运营，政府对其运营的情况进行监督与检查，并按照契约规定的服务数量、质量支付资金费用。

经营者在特许模式下自负盈亏。事中监管核心在于数据利用和安全风险，数据利用以需求为驱动，需要识别、聚集、区分不同层次的公共数据需求，需要建立常态化数据需求对接机制和精准需求沟通机制。

最核心的情形就是无条件开放类公共数据的授权运营。绝对化的免费会导致在出现拥挤效应时，拥挤成本全部外部化，对于使用者来说产生过度使用的激励，最终加剧拥挤，带来社会福利损失。

2.低风险、高价值的数据。(19)因此，为了厘清公共数据授权运营纷繁复杂的实践现实，解决或缓解公益性与经营性、政府不同职能、特别利用与一般利用之间的冲突，建立清晰有效的制度机制，有必要对公共数据授权运营制度进行类型化构建，并在类型化的基础上对法律性质、具体制度等问题展开精细化研究。

而为了实现这一点，就要对纷繁复杂的实践通过类型化的方式进行厘清，依据不同的应用场景，适用不同的规范与制度体系，防止在制度的混淆中，要么一刀切地放弃了经营性与其背后的经济效益，要么过度追求经营性而忽视了公益性及其背后的公共利益。(46)参见肖泽晟，见前注(34)，第15页。关于这种授权到底是许可还是特许，本文后续会进一步探讨。(37)这些有条件开放类的数据也可以采用政府采购模式，政府将数据加工、使用者资格审核的职责委托给运营者，由运营者代为处理。

在经营性活动中，公共资产具有增值空间，也就意味着公私合作中的运营者可以不通过政府付费的方式，而是通过经营活动本身获得利益。在应用模式上，公共数据授权运营现阶段一般围绕特定行业、特定区域或特定应用场景展开。

(65)参见常江等，见前注(15)，第133页。(二)费用的收取政府采购模式下，经营者接受政府的委托履行政府的公共服务职能。

比如之前提到的无条件开放类公共数据的授权运营，即使其因为投入等原因存在自然垄断性，需要集中单一主体供给，也未必需要适用特许经营模式，而是可以直接适用政府采购模式。(54)在公共数据授权运营中，运营主体不仅要进行公共数据的一般性处理，更需要将其进一步加工，形成数据产品与服务，提供给社会。

根据《重大行政决策程序暂行条例》第3条的规定，重大行政决策事项包括，制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施，公共数据作为一种重要的资源，类比此条，政府对其开发利用应当构成重大行政决策事项，应当在法律上明确公共数据资源授权运营的作出应当遵循的利益衡量规则和程序，赋予上级行政机关可以撤销具有衡量瑕疵的重大行政决策的权力。除了资源的稀缺性外，公共数据还可能因为自然垄断性而适用特许经营模式。价格竞标本身就能产生配置效率和生产效率，(61)可以产生社会整体的正外部性。进入专题： 公共数据授权运营 。

当前公共数据授权运营的实践探索正在快速推进之中，制度供给的需求尤为迫切，许多理论和现实问题亟待解决，如到底什么是公共数据授权运营？其法律性质和法律适用是什么？包括哪些类型？其适用场景和目标设置、费用收取、收益分配、主体准入、监管等具体制度又该如何展开？其中的公益性与经营性如何平衡？公共利益如何保障和实现？这就是本文将要予以探讨的议题。随着数字经济的不断发展，这类数据构成了生产生活必不可少的要素资料，需要尽可能地予以开放，这类公共数据供给服务从而具有了基础公共服务的性质。

传统上这类业务主要由政府或政府设立的各种类型的事业单位供给，而如今以民营化或市场价值回归的形式来供给公共服务已经成了更加可行或更优的途径，促进了政府购买、公共服务外包等公私合作的发展。这类业务的委托经营通常以政府授予特许经营权为前提，经营者通过向使用者收费收回投资或成本，其公私合作通常采用的就是特许经营方式。

(50)此种情况下，可以考虑收取适当的使用费用，通过价格机制调整供需平衡，减少拥挤效应。比如，从运营数据的类型上看，不同类型数据授权运营的制度性质就不完全相同。